广东省广州市荔湾区人民检察院

检察建议书

穗荔检建〔2021〕Z1号

广州市******局：

近年来，本院在办理多宗民事申诉案中，发现当事人因工商注册或变更登记问题引发民事纠纷，部分当事人经过多年维权仍无法救济，反映出工商登记过程中存在以下问题，需引起重视：

一是工商登记形式审查绝对化易诱发民事纠纷。根据相关法律规定，登记机关收到登记申请后，应对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，即登记机关主要负形式审查责任。形式审查责任的确立，有利于减少行政壁垒，放宽市场准入门槛，活跃市场经济，其积极意义毋庸置疑。但实践中，工商登记部门的形式审查给不法分子提供了漏洞，冒用他人身份骗取工商登记的案件不断涌现。部分当事人为规避法律责任，在未告知真实用途的情况下借用他人身份证，或利用捡拾的他人身份证，甚至从网络购置身份证用于工商注册或变更登记，导致相关当事人权益受损，由此引发民事纠纷，该现象暴露出工商登记形式审查绝对化带来的监管漏洞。如本院办理的1件民事申诉案中，当事人只是合伙企业员工，企业在其不知情的情况下用保管的身份证将其注册为合伙人，后因企业负债该当事人被法院追加为被执行人，导致背负200多万元债务。

二是工商登记身份认证识别系统未与公安机关联网存在监管漏洞。目前，由于工商登记部门尚未与公安机关联网，旧身份证在印制有效期内仍可在工商登记部门使用。部分当事人在丢失身份证后到公安机关挂失并补办，但旧证在被他人捡拾后仍被用于工商登记，使得丢失身份证的人面临极大法律风险，因此引发了不少维权案件。2019年后，国家市场监督管理局针对该漏洞，与公安部联合开发了“全国企业登记身份管理实名验证系统”，2020年后广州市又启用了“开办企业一网通”系统，在网络提交申请资料的同时，利用微信“市民签”小程序进行身份核验及人脸识别，该做法堵塞了冒用他人身份进行工商注册登记的漏洞，能够极大减少此类民事及行政纠纷。但在办理工商变更登记时，并未要求相关人员进行身份核验及人脸识别，仍沿用之前的形式审查做法，使得部分丢失身份证或未告知真实用途被他人借用身份证的当事人仍可能被他人通过工商变更登记为公司企业法定代表人、股东或合伙人等，由此引发纠纷。如本院办理的其中1件民事申诉案中，当事人在换领二代身份证后，号码由15位变更为18位，但换领新身份证后七年之间仍被他人多次利用旧身份证复印件并冒充签名方式办理了工商变更登记，导致当事人的权益严重受损，至今无法救济。

三是工商登记中介行业缺乏有效监管。案件反映出冒用他人身份骗取工商登记的行为，通常通过代理人代为向登记机关提交申请材料完成，而代理人往往受雇于工商代理中介机构，且雇佣关系极不稳定变动频繁，案发后代理人往往下落不明，无法查找，给司法机关、登记机关查明案件事实带来极大困惑，也给当事人维权造成极大障碍。甚至有部分不法中介机构，专门高价收购他人身份证，伪造签名，临时雇佣人员到登记机关提供虚假申请资料，骗取工商登记，进而满足不法客户规避税务、逃避债务等不法需求。这些不法中介的存在，为虚假工商登记推波助澜，长此以往，不仅对公司管理、国家税务等造成恶劣影响，更是损害人民群众的切身利益和整个社会的诚信体系。

四是当事人的权利救济渠道不够畅顺。实践中，工商登记纠纷案件中被冒用身份者看似有多条权利救济途径，但行使过程中通常并不顺畅。首先，被冒用者可以选择行政途径，直接向登记机关申请撤销工商登记，但实践中登记机关因担心错误登记而引发新的诉讼风险，通常引导当事人通过诉讼途径解决争议。其次，因身份证被冒用可能涉及刑事犯罪，被冒用者可向公安机关报案，但往往由于工商登记未被撤销，代理人未能找到，且无线索反映身份被冒用，缺乏刑事立案条件。其三，被冒用者可通过民事诉讼，请求法院判令冒用者承担民事责任。而实践中冒用者通常无法查找或无财产可供执行，民事判决难以实现对被冒用者权利的有效救济。其四，被冒用者可提出行政诉讼要求撤销登记，但法院基于行政机关已尽法定审查义务，作出撤销判决将逾越行政诉讼合法性审查等考虑，加上部分当事人在得知被冒用后已超过五年诉讼时效，法院对被冒用者的主张通常不予支持。如此一来，被冒用者的维权往往陷入死循环，各种维权途径之间无法疏通对接，存在相互推诿之嫌，最终损害政府和司法机关的公信力。

五是部分群众风险意识淡薄。部分群众对个人身份信息重视不够，对身份证丢失及被冒用的后果认识不足，风险意识不强，维权不及时，为虚假工商登记提供了滋生土壤。身份证被他人冒用注册虚假公司，被冒用者可能面临诸多不利影响：一是被冒用者将无法另行设立一人有限责任公司。实践中被冒用者通常被虚假登记为一人有限责任公司股东，而《公司法》明确规定一个自然人只能投资设立一家一人有限责任公司，因此被冒用者另行创办一人公司将面临法律障碍。二是被冒用者可能对公司债务承担连带清偿责任。根据相关法律规定，公司股东或企业合伙人在多种情形下需对公司企业债务承担连带清偿责任。虚假注册的公司企业一旦对外形成债务，被冒用者极可能承担连带责任，当前大量纠纷属于该情形。三是被冒用者还可能面临行政处罚风险。《公司法》明确规定公司的发起人、股东虚假出资，未交付或未按期出资的，由公司登记机关处于罚款。实践中，部分群众因不了解上述法律后果，发现身份被冒用进行工商登记后未及时维权，或将身份证轻易借给他人注册公司企业，并引发大量民事纠纷。

为进一步规范工商登记程序，维护社会诚信体系，根据相关法律规定及《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，现向你局提出如下检察建议：

一是合理划定形式审查和实质审查范围。虽然《公司登记管理条例》等法律法规规定申请人应当对申请材料实质内容的真实性负责，登记机关主要负形式审查责任，但是，《公司登记管理条例》第五十一条第一款第二项还规定：申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。可见，法律规定的形式审查并不完全排斥实质审查，放宽市场准入，排除行政权对市场准入的不当干预，不能以牺牲交易安全为代价。在冒用他人身份进行虚假工商登记纠纷频发的状况下，登记机关应合理划定形式审查和实质审查的范围和界限，对申请材料真实性尽到审慎审查的义务，以审慎审查代替绝对形式审查，如强化登记审查方式，对申请材料中存在可疑情况的，通知当事人到现场进行核验及签字等，从而减少和避免工商登记纠纷的发生。

二是尽快推动工商登记身份认证识别系统与公安机关联网并加强违法线索移送。为避免丢失的身份证件被他人进行工商登记的监管漏洞，建议在工商登记过程中加强信息化技术手段运用，尽快与公安机关实现身份证查验系统联网，杜绝用失效身份证注册虚假公司企业的情形。同时加强人像、指纹识别比对等技术应用，最大限度防范冒用风险。针对当前在工商变更登记过程中仍存在身份被他人冒用进行变更登记的监管漏洞，建议在工商变更登记过程中启用身份核验系统，最大限度减少登记纠纷发生。对工商注册及变更登记过程中，发现冒用他人身份进行工商登记的情况，应加强与公安机关协作配合，及时向公安机关移送违法线索，以加大对此类违法犯罪行为的打击力度，提高违法成本。

三是强化对工商登记中介机构的监督管理。鉴于虚假工商登记大多通过不法工商代理机构完成，建议加强对工商代理机构及代理人员的监督管理。加强对代理机构及其代理人资质的审查，建立相关台账，强化日常监管。严厉查处和打击未取得资质的不法代理机构，对有违法违规行为的代理机构和代理人员，建立黑名单、限制行业准入，进一步防止失信行为发生。规范中介行业监管，不仅利于事前规范登记行为，遏制虚假工商登记，也利于事后查找相关人员，还原登记事实，有效处理虚假工商登记纠纷。

四是有效发挥登记机关的纠错职能。《公司法》《合法企业法》《公司登记管理条例》等相关法律法规明确了登记机关对于通过虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得的公司登记，具有自行纠错的职能职责。登记机关自行纠错职能的发挥与履行，不仅有利于及时了解和发现可能存在的管理漏洞和缺陷，也有利于当事人有效维权、节约成本。实践中，法律虽规定当事人可通过多种救济渠道进行维权，但因各种维权途径之间无法疏通对接，导致最后权利无法实现有效救济。针对该情况，建议加强类案调研，及时梳理执法过程中存在的疑难复杂问题，并整合资源，加强执法力量，高效处理当事人的撤销申请，同时加强与上级行政主管部门的汇报沟通，形成统一认识，制定出台相关规范，统一撤销登记的标准和程序。

 五是加强普法宣传。鉴于部分群众对身份证件重视不够，管理不善，建议与相关部门联合开展群众普法宣传，普及证件管理相关知识，让公众知晓身份被冒用及将身份证借给他人进行工商登记可能带来的一系列不利法律后果，促使全社会提高认识，强化身份证件的保管使用意识，不随意借给他人进行工商登记，在身份证丢失后及时挂失公告，利用企业信用信息查询公示系统等查询信息，一旦发现身份被冒用后及时维权，最大限度压缩虚假公司生存空间。

以上建议请予认真研究，如有异议，请自收到本建议书之日起十日内书面向本院提出。请将落实情况自收到本建议书之日起二个月内书面回复本院。

2021年2月24日